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構建人口計生領(lǐng)域多元共治體系
鄒宇春 茅倬彥
中國社會(huì )科學(xué)報 2017年11月15日
2017-12-20

  全面兩孩政策后,提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動(dòng)人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強家庭撫幼和養老功能等成為計生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。

  黨的十九大報告提出,要打造共建共治共享的社會(huì )治理格局,完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會(huì )協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì )治理體系。對人口發(fā)展與計劃生育(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“計生”)領(lǐng)域來(lái)說(shuō),自2015年實(shí)施“全面兩孩”生育政策后,管理服務(wù)模式面臨著(zhù)重大調整,能否合理、務(wù)實(shí)地在當前人口計劃生育的服務(wù)管理工作中逐步推行“多元共治”社會(huì )治理機制,便成為統籌推進(jìn)各項人口發(fā)展計生工作、有效促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟社會(huì )政策配套銜接的關(guān)鍵。

  重在解決三個(gè)核心問(wèn)題

  多元共治的社會(huì )治理是指政府、社會(huì )組織、企事業(yè)單位、社區以及個(gè)人等,通過(guò)平等的協(xié)商對話(huà)和相互形塑,依法對社會(huì )事務(wù)、社會(huì )組織和社會(huì )生活進(jìn)行規范和管理,最終形成符合整體利益的公共政策的持續過(guò)程。它為解決社會(huì )結構分化、利益價(jià)值多元、社會(huì )風(fēng)險頻發(fā)等現代社會(huì )問(wèn)題提供了傳統政治統治和政府管理手段無(wú)法解決的應對方法。

  從運行架構看,我國政府從20世紀50年代開(kāi)始關(guān)注人口控制問(wèn)題并隨后投入大量人力、物力和財力來(lái)推進(jìn)計生工作,成立相關(guān)政府部門(mén),推動(dòng)出現大批相關(guān)社會(huì )團體。尤其近幾年,我國的人口與計生工作在內容和模式上發(fā)生了很大轉變。在衛計委與相關(guān)單位的協(xié)同參與下,不同專(zhuān)業(yè)背景的社會(huì )組織在政策引導下通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)、自籌資金等方式進(jìn)入計生服務(wù)領(lǐng)域,圍繞生殖健康、健康教育、計生家庭幫扶、家庭發(fā)展、項目致富等方面提供了意義深遠的計生服務(wù)。

  不過(guò),仍然存在一些現實(shí)問(wèn)題。比如,自上而下的工作發(fā)起方式導致政府責任太多、負擔過(guò)重、權力太大;社會(huì )組織和個(gè)體的創(chuàng )造力、主動(dòng)性和責任意識有待提高;服務(wù)內容能夠貼近本土需求但深度和廣度有待加強,缺乏可供各方行動(dòng)者全盤(pán)評估和工作定位的縱貫性的全國計生綜合數據庫。這些問(wèn)題表明,能否有效推進(jìn)全面兩孩政策下“多元共治”的人口與計生工作,需解決好三個(gè)核心問(wèn)題:首先,從理論上建構人口計生領(lǐng)域的多元共治體系;其次,理清計生服務(wù)的工作內容有哪些新變化;再次,分解各方(如政府、社會(huì )組織、群眾等)參與計生共治的任務(wù)模式。

  明確界定各參與方的權力邊界

  界定各參與方的權力邊界,明確黨委領(lǐng)導、政府負責的“元治理”角色。由于現代社會(huì )中各行為者缺乏參與動(dòng)力、權力不對等、信息不充分、利益不一致等情況經(jīng)常出現,多元主體間很可能無(wú)法達成共識而難以順利決策,導致治理不成功。為應對治理失靈,“元治理”理論提出政府在治理中起到引導和協(xié)調的作用,要制定治理的基本規則,在規則沖突或環(huán)境變化時(shí)承擔組織、協(xié)調和溝通功能,跳出具體事務(wù),抓大放小,以保證社會(huì )有序運行。

  努力發(fā)揮群團組織的樞紐性橋梁作用,充分發(fā)揮它們在社會(huì )組織和群眾中的政策宣傳、職能傳遞、信息分享等功能。從與政府的遠近關(guān)系看,目前我國社會(huì )組織有兩類(lèi),一類(lèi)是與政府在資源、人事安排上都有緊密關(guān)系的社會(huì )組織,另一類(lèi)則相對獨立于政府之外。按照“結構洞”理論,前者由于能從政府部門(mén)就近獲得政策信息和行政資源而能夠更好地把政府和其他社會(huì )組織聯(lián)系起來(lái),起到樞紐性的橋梁作用。因此,無(wú)論是創(chuàng )新計生服務(wù)管理方式還是將更多的事務(wù)性工作從衛計委剝離出來(lái),仍需充分發(fā)揮橋梁組織(比如,計劃生育協(xié)會(huì ))的樞紐作用,激發(fā)社會(huì )組織、社區、個(gè)人在計生領(lǐng)域的參與性、自主性和責任感。

  依法治理,分清責任,問(wèn)責到位。社會(huì )治理中多方協(xié)商的互動(dòng)機制能夠彌補傳統社會(huì )管理中的責任缺位、管理僵化、資源有限等不足,但多方協(xié)力也容易滋生權力濫用、資源瓜分等腐敗問(wèn)題,出現“治理陷阱”。為避免此類(lèi)現象,整個(gè)計生領(lǐng)域的治理過(guò)程要加強法律法規的引導,明確各參與主體在不同領(lǐng)域不同層級的責任,采取自我評估和大眾監督的問(wèn)責制度。

  計生領(lǐng)域工作從管控型向服務(wù)型轉變

  全面兩孩政策實(shí)施后,原有計劃生育工作從管控型向服務(wù)型轉變。其工作內容不再以控制人口數量為主,而是以滿(mǎn)足廣大群眾的計劃生育需求、婦幼保健以及其他各類(lèi)人群的生殖健康為工作目標,工作重點(diǎn)應包括但不限于以下幾個(gè)部分。

  第一,加快人口變動(dòng)監測預測的信息化程度。加快建立國家人口基礎信息庫和人口健康信息化建設,定期開(kāi)展人口變動(dòng)調查,實(shí)現各級人口與計生信息聯(lián)網(wǎng),為合理配置婦幼保健、兒童照料、學(xué)前和中小學(xué)教育、社會(huì )保障等資源提供及時(shí)有效的數據支持。

  第二,深化婦幼健康計劃生育服務(wù),尤其做好高齡產(chǎn)婦的生育支持工作。全面兩孩政策實(shí)施后,產(chǎn)婦呈高齡化趨勢,需要更加配套的婦產(chǎn)資源予以支持。據統計,二孩放開(kāi)后全國高齡產(chǎn)婦的比例從24.5%上升到約31%。

  第三,推進(jìn)流動(dòng)人口在公共衛生計生資源上的均等化。隨著(zhù)人口流動(dòng)已成為決定人口形勢走向的主導性因素,完善流動(dòng)人口的衛生計生資源服務(wù)有助于改善整體人口結構。

  第四,切實(shí)保障計生家庭權益,特別關(guān)注失獨家庭、殘障人士家庭,并向所有家庭推進(jìn)生命全程支持體系。穩步做好新老計生政策的銜接工作,以社區為依托,加強對特殊家庭的關(guān)照,推進(jìn)面向所有家庭的生命全程支持體系,實(shí)現從生育到養老的生命全程支持和指導。進(jìn)而改善居民對現行政策的理解力、信任度與實(shí)踐力。

  合理分配各方參與計生領(lǐng)域社會(huì )治理的工作

  圍繞以上工作任務(wù),依照多元共治的理論探討,各方參與計生領(lǐng)域社會(huì )治理的工作方式可分解如下。首先,堅持黨委領(lǐng)導與政府負責,加強各部門(mén)溝通協(xié)作,提高政策落實(shí)力度、督促各項資源合理分配。黨政部門(mén)承擔制定法律、協(xié)調關(guān)系等功能,為各方參與者提供良好的制度環(huán)境和治理平臺。同時(shí),督促衛計委、社保等各部門(mén)與計生政策對接,有效提供相關(guān)環(huán)節的配套資源,梳理、撤并現有工作內容,健康咨詢(xún)服務(wù)、數據調研等具體工作可交由社會(huì )組織和個(gè)體來(lái)承擔。

  其次,引導社會(huì )組織和個(gè)體提高自我評估、任務(wù)定位、協(xié)商對話(huà)的意識和能力,依法積極參與各項計生服務(wù)事業(yè)。1.參照各項新政策,對照專(zhuān)業(yè)屬性和資金能力,引導社會(huì )組織和自由個(gè)體重新自我評估和任務(wù)定位,通過(guò)與計生協(xié)等其他社會(huì )樞紐型橋梁組織的溝通、談判,找準服務(wù)空間。2.承接計生類(lèi)全國專(zhuān)業(yè)大型數據調研。承擔、指導和評估計生領(lǐng)域同類(lèi)調研項目,監測預測人口變動(dòng)信息,同時(shí)提供廣覆蓋、高水準、可持續的人口與計生決策數據庫,提供智庫型指導。3.嚴格實(shí)施公私分開(kāi)、大眾監督和結果問(wèn)責。社會(huì )組織和個(gè)體在從事計生服務(wù)事業(yè)時(shí),要區分公益型項目和收益型項目,接受政府和群眾監督,避免組織錯位、權力濫用、誤導社會(huì ),造成各行動(dòng)主體之間出現“治理陷阱”。

  再次,依托社區,因地制宜分解人口與計生服務(wù)內容,發(fā)動(dòng)并整合駐區組織和單位的各類(lèi)資源,有助各類(lèi)計生服務(wù)快速、有效地實(shí)現。在社會(huì )治理的多元主體中,社區里的各類(lèi)駐區組織和單位是直接實(shí)現各類(lèi)計生服務(wù)的重要執行者。通過(guò)分解各項服務(wù)內容,有針對性地、系統協(xié)商和動(dòng)員社區內各項組織和單位的資源,可更為有效地實(shí)現各類(lèi)計生服務(wù)。建議結合各地的智慧社區和網(wǎng)格化建設平臺,圍繞社區計生服務(wù)和需求,搭建社區特色的“互聯(lián)網(wǎng)+社區計生”服務(wù)系統。

  總的來(lái)說(shuō),全面兩孩政策后,提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動(dòng)人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強家庭撫幼和養老功能等成為計生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。在多元共治的社會(huì )治理理念下,政府負責政策制定協(xié)調、各類(lèi)樞紐組織搭建協(xié)商平臺、其他社會(huì )組織創(chuàng )新開(kāi)發(fā)并提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)資源。同時(shí),充分發(fā)動(dòng)社區、駐區單位等近距離行動(dòng)主體積極參與,在“最后一公里”把這些資源整合并與大眾的需求使用聯(lián)系起來(lái),才能真正實(shí)現權責明確、協(xié)商共議、依法治理。 

 

 

 

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